桓武天皇は、律令制を実情に合わせて次々と修正され、令（りょう）で決められていない新しい官職を定められました。これを令外官（りょうげのかん）といいます。地方政治の改革のために設けられた勘解由使（かげゆし）もそのひとつで、地方行政官である国司（こくし）の交代に際して、後任者から前任者に与えられる解由状（げゆじょう）を審査させました。

解由状は、前任者の国司が任期中に不正を行わなかったことを後任者が証明するものであり、これがないと前任者は別の職につけないこととなり、結果として国司の交代の際の事務の引継ぎを厳しく監督することになりました。

次に、桓武天皇は農民の困窮（こんきゅう）などによって質が低下した兵士の改革を行われました。それまでの徴兵制による軍団（ぐんだん）の制度を見直し、792年には東北や九州など一部の地域を除いて軍団と兵士を廃止しました。その代りに地方行政官の郡司（ぐんじ）の子弟や有力農民の志願制による健児（こんでい）制度を設けました。

また、農民への対策としては、班田収授法（はんでんしゅうじゅのほう）における班田を、それまでの6年に一度から実情に合わせて12年に一度に改め、国司の命令で働く労役制度である雑徭（ぞうよう）も、60日間から30日間に半減され、農民の負担を軽減しました。

　　　　　　

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