欧米列強に負けない国づくりのためには、近代化へ向けての様々な政策が不可欠ですが、そのためにも「先立つもの」である安定した財源の確保が最重要の課題でした。しかし、新政府の当初の主要な財源は、旧幕府の領地を没収したり、版籍奉還（はんせきほうかん）によって諸藩から得たりした年貢に頼っていたりしていました。
年貢には、コメの作柄（さくがら）が年によって変動するほか、諸藩の税率もバラバラであったので、安定した税収入の確保が難しいという問題点がありました。また、廃藩置県によって諸藩の債務や華族・士族の秩禄をも負担することになったことで、政府の財政がさらに悪化したことから、租税に関する根本的な改革が求められるようになりました。
政府は、諸藩などから引き継いだ債務の一部を無効とするなど、半ば強引に整理した一方で、明治4（1871）年には、それまで禁止されていた「田畑勝手作（でんぱたかってさく）」を許可したほか、翌明治5（1872）年には「田畑永代売買禁止令（でんぱたえいたいばいばいきんしれい）」を廃止し、土地の値段、すなわち地価を定めるとともに「地券」を発行しました。
地券には所有者や地価・地租（ちそ）などが記されたうえで、土地の所有者に交付されましたが、これは、土地を「不動産」として個人の所有権を公認することを意味しており、それまでの「封建（ほうけん）的領有制」、すなわち藩主などが土地を領有する制度が完全に解体されました。
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政府は、諸藩などから引き継いだ債務の一部を無効とするなど、半ば強引に整理した一方で、明治4（1871）年には、それまで禁止されていた「田畑勝手作（でんぱたかってさく）」を許可したほか、翌明治5（1872）年には「田畑永代売買禁止令（でんぱたえいたいばいばいきんしれい）」を廃止し、土地の値段、すなわち地価を定めるとともに「地券」を発行しました。
地券には所有者や地価・地租（ちそ）などが記されたうえで、土地の所有者に交付されましたが、これは、土地を「不動産」として個人の所有権を公認することを意味しており、それまでの「封建（ほうけん）的領有制」、すなわち藩主などが土地を領有する制度が完全に解体されました。
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土地制度の大変革を行った政府は、明治6（1873）年7月に「地租改正条例」を公布し、新たな地券制度を基本とする「地租改正」に着手しました。
当初は農民の自己申告で作業が進められましたが、やがて太閤検地（たいこうけんち）以来の大規模な土地測量が全国で行われ、最終的に一億枚を超える地券を発行して、明治14（1881）年までにほぼ完了しました。
地租改正の主な内容は下記のとおりです。
1．土地所有者、つまり地券の所有者を納税者としたこと
2．課税の基準を、従来の不安定な収穫高から、一定した地価へと変更したこと
3．それまでの物納から金納に変更し、地価の3％を税率としたこと
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1．土地所有者、つまり地券の所有者を納税者としたこと
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地租改正の結果、全国同一の基準で、収穫の豊凶にかかわらず金銭での地租の徴収が実現したことによって、近代的な税制が確立するとともに、政府の安定した財源の基礎となりました。
しかし、政府が旧幕府の頃の年貢収入を維持することを前提として地価を定めたり、あるいは全国的な測量の際に、地価に対する高額な査定を受けたりしたことで、農民の不満が高まりました。
また、それまで共同で利用していた、山林や原野などの入会地（いりあいち）のうち、所有権が明確でないものを官有地として編入したことも農民の反発を呼び、各地で「地租改正反対一揆」が起こりました。
このため、政府は明治10（1877）年に税率を地価の2.5％へと引き下げましたが、一連の流れを風刺（ふうし）した川柳（せんりゅう）として「竹槍（たけやり）でドンと突き出す二分五厘（＝2.5％のこと）」が有名です。
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このため、政府は明治10（1877）年に税率を地価の2.5％へと引き下げましたが、一連の流れを風刺（ふうし）した川柳（せんりゅう）として「竹槍（たけやり）でドンと突き出す二分五厘（＝2.5％のこと）」が有名です。
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