先述のとおり、桓武天皇の子で皇太子の安殿（あて）親王は身体が弱く、病気がちでした。そんな親王の后（きさき）としてある女性が選ばれた際に、その女性が幼かったため、彼女の母親も後見役として一緒に迎えられましたが、ここでとんでもないことが起きてしまいました。
何と、后の母親が、自身に夫がいるにもかかわらず、親王と「男女の関係」になってしまったのです。その母親こそが藤原種継の娘である藤原薬子（ふじわらのくすこ）であり、彼女は藤原氏の式家（しきけ）の血を引いていました。安殿親王と薬子との不倫（ふりん）ともいえる関係に激怒された桓武天皇によって、やがて薬子は朝廷から追放されてしまいました。
しかし、桓武天皇が崩御され、安殿親王が平城（へいぜい）天皇として即位されると、薬子は再び召（め）し出されました。二人の関係が深くなることで、薬子の兄にあたる藤原仲成（ふじわらのなかなり）も出世を重ね、朝廷では仲成・薬子兄妹による政治の専横が続きました。
大同（だいどう）4（809）年、平城天皇は病気のために弟の嵯峨（さが）天皇に譲位されました。平城上皇（じょうこう）は旧都の平城京に移られて療養されましたが、やがて健康を回復されると再び政治に意欲を持たれ、嵯峨天皇と対立し始められました。
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大同（だいどう）4（809）年、平城天皇は病気のために弟の嵯峨（さが）天皇に譲位されました。平城上皇（じょうこう）は旧都の平城京に移られて療養されましたが、やがて健康を回復されると再び政治に意欲を持たれ、嵯峨天皇と対立し始められました。
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兄の不穏（ふおん）な動きに対して、嵯峨天皇は大同5（810）年旧暦3月に、天皇の命令を速やかに伝えるための秘書官としての役割を持つ蔵人所（くろうどどころ）を設置され、側近の藤原冬嗣（ふじわらのふゆつぐ）らが、その長官に当たる蔵人頭（くろうどのとう）に任命されました。
大同5（810）年旧暦9月、平城上皇はついに平城京への再遷都（さいせんと）を宣言され、朝廷に反旗を翻（ひるがえ）されましたが、事前に動きを察知された嵯峨天皇によって阻止されました。敗れた上皇が出家されると、仲成は射殺され、薬子は毒をあおって自殺しました。
この事件を「薬子の変」、もしくは「平城太上天皇（だいじょうてんのう、もしくは「だじょうてんのう」）の変」といいます。なお、太上天皇とは退位された天皇の尊号である「上皇」の正式名称です。
薬子の変の結果、藤原四兄弟の藤原宇合（ふじわらのうまかい）を始祖（しそ）とする式家は没落し、藤原房前（ふじわらのふささき）の子孫である藤原冬嗣が率いる北家（ほっけ）が力をつけるきっかけになりました。また、薬子の変の際に嵯峨天皇の側について鎮護（ちんご）国家のための大祈祷（だいきとう）を行い、後の大出世につながる働きをした僧がいました。その名を空海（くうかい）といいます。
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この事件を「薬子の変」、もしくは「平城太上天皇（だいじょうてんのう、もしくは「だじょうてんのう」）の変」といいます。なお、太上天皇とは退位された天皇の尊号である「上皇」の正式名称です。
薬子の変の結果、藤原四兄弟の藤原宇合（ふじわらのうまかい）を始祖（しそ）とする式家は没落し、藤原房前（ふじわらのふささき）の子孫である藤原冬嗣が率いる北家（ほっけ）が力をつけるきっかけになりました。また、薬子の変の際に嵯峨天皇の側について鎮護（ちんご）国家のための大祈祷（だいきとう）を行い、後の大出世につながる働きをした僧がいました。その名を空海（くうかい）といいます。
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桓武天皇の時代に諸国の軍団や兵士が廃止されたことで、平安京の治安の悪化が懸念されるようになりました。そこで嵯峨天皇は、警察の機能とともに後には裁判も行うようになった検非違使（けびいし）を設置し、都の治安維持を担当させましたが、地方においては警察権が事実上存在しなくなり、都の「平安」の名とは裏腹に治安の乱れが甚（はなは）だしくなっていきました。
また、嵯峨天皇は法制の整備にも力を入れられました。大宝（たいほう）律令や養老（ようろう）律令が制定されて以来、年月の経過や社会の変化によって様々な法令が出されましたが、これらは律令の規定を補足・修正する「格（きゃく）」と、律令の施行細則（しこうさいそく、法令などを施行する上で必要なことを定めた細かい規則のこと）である「式（しき）」とに分類・編集されました。
弘仁（こうにん）11（820）年にまとめられた格と式は、当時の年号から「弘仁格式（きゃくしき）」と呼ばれました。その後、清和（せいわ）天皇の時代に「貞観（じょうがん）格式」が、醍醐（だいご）天皇の時代に「延喜（えんぎ）格式」が相次いで編纂（へんさん）されました。これら三つの格式をまとめて「三代格式」と呼びます。
なお、格は三代の格をまとめた「類聚三代格（るいじゅうさんだいきゃく）」が、式は「延喜式」がそれぞれ伝えられています。
また、令（りょう）の解釈を公式に統一するため、弘仁格式の完成後の天長（てんちょう）10（833）年に淳和（じゅんな）天皇が清原夏野（きよはらのなつの）らに作成を命じた、法的効力を持つ「令義解（りょうのぎげ）」がまとめられました。一方、法的効力は持たないものの、惟宗直本（これむねのなおもと）が独自にまとめた「令集解（りょうのしゅうげ）」も伝えられています。
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なお、格は三代の格をまとめた「類聚三代格（るいじゅうさんだいきゃく）」が、式は「延喜式」がそれぞれ伝えられています。
また、令（りょう）の解釈を公式に統一するため、弘仁格式の完成後の天長（てんちょう）10（833）年に淳和（じゅんな）天皇が清原夏野（きよはらのなつの）らに作成を命じた、法的効力を持つ「令義解（りょうのぎげ）」がまとめられました。一方、法的効力は持たないものの、惟宗直本（これむねのなおもと）が独自にまとめた「令集解（りょうのしゅうげ）」も伝えられています。
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